Autor: Katarzyna Lichwa

Konwencja z Aarhus została ratyfikowana przez Prezydenta RP za zgodą wyrażoną w ustawie. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawami, w przypadku konfliktu pomiędzy przepisami. Umowa taka co do zasady jest stosowana bezpośrednio. Warto podkreślić, że stroną Konwencji z Aarhus jest również Unia Europejska, a tym samym jej przepisy wchodzą do polskiego porządku prawnego również za pośrednictwem prawa UE.
Większość uprawnień gwarantowanych przez Konwencję jest w Polsce sprecyzowana przepisami ustawy z dn. 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie wnikając zbytnio w szczegóły można powiedzieć, że w zakresie dostępu do informacji o środowisku unormowania Polskie są zgodne z Konwencją. Również przepisy dotyczące uczestniczenia w postępowaniach, poprzez składanie uwag i wniosków, są zgodne z Konwencją, a wręcz gwarantują uprawnienia szerszej grupie podmiotów, niż Konwencja. Niestety problemy pojawiają się w zakresie dostępu do sądowej kontroli legalności działania organów władzy, a to uprawnienie jest najistotniejsze, bowiem posiadanie informacji o środowisku i możliwość składania wniosków w trakcie procedury staje się bezcelowe, jeżeli obywatele tracą możliwość kwestionowania treści wydanych decyzji i innych aktów przez niezależnym, bezstronnym sądem.
Koronnym przykładem naruszenia Konwencji z Aarhus jest naszym zdaniem ograniczenie możliwości zaskarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego mieszkańcom, którzy z definicji są członkami tych samorządów. Aby skutecznie zaskarżyć taką uchwałę należy wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jest to szczególnie rażące w przypadku uchwał dotyczących gospodarki przestrzennej. Wydawane w tym zakresie akty mają wpływ na środowisko, jednakże sądowa kontrola ich treści jest bardzo trudna do zainicjowania. Bardzo ograniczone są prawa organizacji ekologicznych – na szczeblu gminnym mogą działać jedynie w imieniu grup mieszkańców, zaś na szczeblu wojewódzkim w ogóle nie są dopuszczane do postępowań.
Podobnie rażące jest ograniczenie możliwości zaskarżania decyzji w sprawie pozwoleń zintegrowanych przyznawanych na rzecz elektrowni i innych dużych zakładów przemysłowych. Niestety tutaj niezgodnie z Konwencją są nawet przepisy unijnej dyrektywy o emisjach przemysłowych.
Wobec oczywistych konfliktów pomiędzy przepisami ustawowymi a Konwencją, wobec nadrzędnej pozycji Konwencji wydawać by się mogło, że jej zapisy przeważą nad prawem krajowym. Niestety polskie sądy prezentują odmienny pogląd. W wyroku z dn. 21 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 2022/10 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przepisy Konwencji nie mają charakteru normatywnego, a stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez Państwa – strony Konwencji, w związku z czym nie stosuje się ich bezpośrednio.
Stanowisko niejako pośrednie zajmuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z dn. 8 marca 2011 r., sygn. C-240/09 (sprawa Lesoochranárske zoskupenie VLK v. Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky) orzekł: artykuł 9 ust. 3 konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus), jest pozbawiony bezpośredniej skuteczności na gruncie prawa Unii. Zadaniem sądu krajowego jest jednak dokonanie – w zakresie, w jakim jest to tylko możliwe – wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 tejże konwencji, jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, ażeby umożliwić organizacji zajmującej się ochroną środowiska zaskarżenie do sądu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska.

Tym samym zdaniem Trybunału przepisów konwencji nie stosuje się bezpośrednio, ale na państwach członkowskich spoczywa obowiązek takiej interpretacji przepisów prawa krajowego, która jest w największym możliwym stopniu zgodna z Konwencją. Przenosząc to na grunt polski wydaje się, że tam gdzie ustawa wymaga od skarżącego wykazania naruszenia interesu prawnego, polskie sądy powinny dopatrywać się tego naruszenia również w przypadku organizacji ekologicznych realizujących swoje cele statutowe (nie jest to zgodne z tradycyjnym pojmowaniem interesu prawnego i jego naruszenia, ale nie zachodzi sprzeczność z ustawą, więc taka wykładnia przepisów jest dopuszczalna).
Powołany wyrok NSA można wyszukać podając sygnaturę na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Treść powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w języku polskim jest dostępna pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:62009CJ0240&qid=1438347312456&from=PL

Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska została podpisana 25 czerwca 1998 r. w duńskim mieście Aarhus, podczas IV europejskiej konferencji ministrów ochrony środowiska. Treść Konwencji liczy 22 artykuły oraz 2 załączniki. Konwencja gwarantuje szereg uprawnień społeczeństwu (zarówno jednostkom, jak i organizacjom społecznym), w szczególności:

• Prawo dostępu do informacji posiadanej przez organy władzy publicznej, dotyczącej stanu środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ekologicznego. Prawo dostępu do informacji przysługiwać powinno każdemu, niezależnie od posiadanego przez daną osobę interesu faktycznego lub prawnego. Informacji należy udzielić w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku, przy czym wniosek nie musi być uzasadniony, w szczególności wnioskodawca nie musi wykazywać interesu prawnego. Ponadto organy władzy mają obowiązek aktywnie rozpowszechniać posiadane informacje dotyczące środowiska.
• Prawo uczestniczenia w procedurach wydawania decyzji, aktów normatywnych i innych form działania organów władzy publicznej, w sprawach dotyczących środowiska. Właściwe organy administracyjne mają obowiązek zapewnić zainteresowanym członkom społeczeństwa możliwość zgłaszania uwag i wniosków do propozycji, projektów, planów i programów potencjalnie oddziałujących na środowisko. Złożone w ten sposób uwagi i wnioski powinny być uwzględnianie w procesie decyzyjnym a odmowa ich uwzględnienia powinna być zawsze uzasadniona.
• Prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Strony umowy mają obowiązek zapewnić zainteresowanym członkom społeczeństwa możliwość kwestionowania legalności każdej decyzji, działania lub zaniechania dotyczącej środowiska, zarówno pod kątem formalnym jak i merytorycznym. Co prawda Konwencja pozostawia państwom – sygnatariuszom możliwość kształtowania przepisów prawnych określających co stanowi wystarczający interes lub naruszenie uprawnień, to w treści art. 9 ust. 2 wyraźnie zaznaczono, że organizacje społeczne działające zgodnie z prawem krajowym na rzecz środowiska mają wystarczający interes do realizacji tego uprawnienia.

Na podstawie art. 15 Konwencji jej strony powołały Komitet, którego celem jest badanie zgodności przepisów i praktyki krajowej z Konwencją oraz rozpatrywanie powiadomień kierowanych przez członków społeczeństwo. Komitet wydaje opinie w sprawie zgodności z Konwencją, niestety nie jest on organem sądowym, nie ma mocy sprawczej a jego rolą jest doradzanie stronom w sprawach dotyczących przestrzegania Konwencji i wydawanie w tym zakresie zaleceń. Niemniej jednak orzeczenia Komitetu mają dużą wartość, ponieważ można się nimi podpierać w postępowaniach przed sądami krajowymi oraz na szczeblu europejskim.

Więcej informacji na temat konwencji z Aarhus (w j. angielskim) można znaleźć na stronie Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ: http://www.unece.org/env/pp/introduction.html
Treść konwencji w języku polskim jest dostępna pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:22005A0517(01)&qid=1438347198759&from=PL

Fundacja Frank Bold w listopadzie 2014 roku złożyła do Komitetu Konwencji z Aarhus powiadomienie o łamaniu przez Polskę postanowień Konwencji, której nasz kraj jest sygnatariuszem. W powiadomieniu zarzuciliśmy ograniczanie osobom prywatnym
i organizacjom ekologicznym dostępu do procedury podejmowania decyzji przy przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz dostępu do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

Przedstawiona została także procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego województwa lubuskiego (WPZP) która zakładała inwestycję kopalni odkrywkowej na terenie gmin Gubin i Brody. Ze szczegółami wskazaliśmy brak prawidłowego udziału społeczeństwa w opiniowaniu projektu dokumentu. Jednym z zarzutów było niewywiązanie się z obowiązku ustosunkowania się do przedstawionych uwag i wniosków. Organ nie wskazał w jaki sposób i w jakim zakresie uwagi i wnioski społeczne zostały uwzględnione w formułowaniu WPZP, co świadczy o braku przejrzystości i nieprawidłowościach w procesie konsultacji społecznych.

Konsultacje społeczne przeprowadzone w ten sposób oraz pominięcie wniosków i opinii obywateli, są sprzeczne z art.7 Konwencji z Aarhus (LINK PDF), który stanowi, iż Każda ze Stron podejmie odpowiednie, praktyczne lub inne postanowienia, aby społeczeństwo uczestniczyło w przygotowaniu planów i programów mających znaczenie dla środowiska, w ramach przejrzystych i bezstronnych mechanizmów, otrzymując uprzednio niezbędne informacje. Co więcej, art. 6 pkt. 8 Konwencji określa, że Każda ze Stron zapewni, że w decyzjach będą należycie uwzględnione rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa.

Oprócz ograniczania osobom prywatnym i organizacjom ekologicznym dostępu do procedury podejmowania decyzji przy przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Fundacja Frank Bold zarzuciła Rządowi Polskiemu naruszenie postanowień wynikających z art. 9 pkt. 3 Konwencji z Aarhus dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Na podstawie orzecznictwa krajowego jak również postępowania sądowego z wniosku mieszkańca, który wniósł skargę na uchwałę dotyczącą przyjęcia nowego WPZP wynika, iż zarówno osoby prywatne jak i organizacje ekologiczne, nie są wstanie wykazać naruszenia interesu prawnego, co jest konieczne aby skutecznie zaskarżyć akty planistyczne, kształtujące sposób zagospodarowania gruntów i korzystania z nieruchomości objętych planami. Konsekwencją tak skonstruowanych przepisów polskiego prawa jest pozbawienie mieszkańców i innych zainteresowanych podmiotów możliwości kwestionowania aktów planistycznych niebędących aktami prawa miejscowego (tj. wszystkich, oprócz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).

Po prostu nie można byłoby ich podważyć!

Należy nadmienić, iż wyczerpane zostały środki krajowe co do wyżej wymienionych naruszeń i sądy polskie nie dopatrzyły się w przedmiotowych sprawach łamania zapisów prawa polskiego czy postanowień umów międzynarodowych.

Podczas ostatniego posiedzenia Komitet przeanalizował nasze powiadomienie oraz wymienianą z Ministerstwem Środowiska korespondencję w sprawie łamania przez Polskę postanowień Konwencji. Komitet uznał nasze powiadomienie za zasadne i skierował sprawę do dalszego rozpatrzenia. Komitetu z Aarhus, nie przekonały argumenty wystosowane przez Ministerstwo Środowiska, zapewniające, że wszystkie postanowienia Konwencji są w Polsce przestrzegane.

Z perspektywy społeczeństwa i organizacji ekologicznych jest to istotna informacja, gdyż pokazuje, że Komitet podziela nasze wątpliwości co do respektowania postanowień Konwencji przez Polskę, w szczególności co do udziału społecznego w procedurze podejmowania decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

Komitet z Aarhus nie wydał jeszcze ostatecznej decyzji w sprawie naruszenie przez Polskę postanowień Konwencji i w najbliższych miesiącach zorganizowane zostaną przesłuchania Stron, podczas, których podnoszone zarzuty zostaną szczegółowo przeanalizowane przez członków Komitetu. Frank Bold będzie aktywnie uczestniczył w spotkaniach w Genewie i reprezentował stronę społeczną w postępowaniu.

Powiadomienie oraz całą korespondencję z Komitetem i Ministerstwem Środowiska można znaleźć na stronie Komitetu z Aarhus z pod linkiem http://www.unece.org/env/pp/pubcom.html
Sprawa: ACCC/C/2014/119 Poland.

Katarzyna Lichwa